京津冀协同发展战略实施十年回顾及展望

京津冀协同发展战略是习近平总书记亲自谋划、亲自决策、亲自推动的国家区域重大战略。京津冀协同发展战略实施近十年来，以解决“大城市病”为重点，探索发达的大都市地区和不发达的周边地区共同实现高质量协同发展的实践路径，这一宏伟蓝图正在不断变成美好现实。

京津冀地区空间范围包括北京、天津及河北的11个地级市，地跨两省一市，形成“2+11”结构，是中国北方经济规模最大、最具活力的地区，与长江三角洲、珠江三角洲地区一起被公认为中国三大人口和社会经济活动密集地区，是中国重要的经济增长极。2022年末，京津冀地区常住人口1.097亿，占全国总人口的7.77%；地区生产总值10.029万亿元，占全国国内生产总值的8.29%，是中国重要的人口经济集聚地区。

京津冀协同发展战略作为探索人口经济密集地区优化开发模式的伟大实践，是重大的系统和长期工程，近十年来在有序疏解北京非首都功能、北京市人口调控与布局优化、北京城市副中心和雄安新区“新两翼”建设、现代化首都都市圈建设等方面取得重大进展，地区影响力和竞争力逐渐提升。然而，受限于诸多因素，京津冀协同发展在“一核两翼”发展、产业协同发展、创新共同体建设等方面仍存在一定短板，从而导致京津冀区域经济增长乏力。未来应按照“努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区”的新定位和新要求，不断发奋努力，推动京津冀协同发展不断走向深入。

一、京津冀协同发展战略提出的缘起

京津冀地区坐拥首都北京和天津两大直辖市，是中国北方地区整体发展水平最高、最具经济活力和创新能力的人口经济集聚地区。京津冀地区在国家经济和社会发展中始终担负着国家政治中心、文化中心、创新中心以及北方经济中心的使命，不断取得发展和进步。然而，京津冀区域发展中的不充分和不平衡问题也变得越来越突出，主要体现为区域发展差距扩大、人口资源环境压力大、生态环境问题突出、市场配置资源能力薄弱、区域统筹能力不强等方面，特别是首都北京人口和功能集聚过快、过度集中所导致的“大城市病”问题凸显。为解决由于“过密”所导致的“大城市病”问题，应努力打造“多中心、网络化”的空间格局。京津冀协同发展战略就是要通过打造京津冀世界级城市群来解决首都北京的“大城市病”问题：一方面，跳出“主中心”实现多中心发展，着力解决城市规模扩大所带来的“大城市病”问题；另一方面，协同解决京津冀区域发展中的不充分和不平衡问题，探索人口经济密集地区的优化开发模式。

（一）着力解决城市规模扩大所带来的“大城市病”问题

在世界城市化进程中，大城市持续增加、城镇密集区的大量出现以及发展中国家城市人口急速增长是三个极为显著的特征。1950年世界人口超过1000万人的人口经济密集区只有2个，2018年达到33个，其中包括纽约、东京、伦敦等发达国家的人口经济密集区，也包括发展中国家的上海、北京、孟买、圣保罗等人口经济密集区。世界银行预测，2030年世界人口超过1000万人的城市将达到43个。根据2020年全国第七次人口普查数据，中国城区人口超过1000万的超大城市已经有7个，城区人口在500万至1000万的特大城市有14个，中国是世界上超大城市和特大城市最多的国家。

超大特大城市不可避免地面临“大城市病”问题。而“大城市病”主要是指城市化进程中所出现的各类环境、交通和住宅问题等，在大城市尤其是特大城市表现得尤为突出。功能过多、经济和人口布局过度集中的“过密”，是产生“大城市病”的根本原因。为解决由于“过密”所导致的“大城市病”问题，应努力打造“多中心、网络化”的空间格局，跳出“主中心”实现多中心发展也是世界级城市群的普遍做法。

北京长期以来的单中心发展模式导致其经济活动的空间分布过度集聚，“大城市病”问题严重。经济密度和就业密度的提高，不仅加大了人口资源环境压力，还造成了明显的职住不平衡问题，巨量的人口就业与流动也使得住房热点地区供给紧张，带来环境污染、交通拥堵和房价高涨等一系列“大城市病”问题。京津冀协同发展致力于建立起新的空间发展理念，大力发展多中心、网络化格局，以克服城市职能过度集中所带来的各类“大城市病”问题。其中，雄安新区建设就是跳出“主中心”发展，助力解决北京“大城市病”的重大实践。

（二）协同解决京津冀区域发展中的不充分和不平衡问题

京津冀协同发展战略提出前，京津冀地区存在诸多不协同问题，主要是由于北京的虹吸效应导致其与周边地区差距过大，这进一步加剧了北京“大城市病”，使得京津冀区域发展不充分、不平衡。这主要体现在以下四个方面：

1.区域空间发展不平衡性显著，人口和功能过度集中在北京中心城区

2012年，根据人均GDP、三次产业结构、人口城镇化率、劳动就业结构、消费性支出结构等5个指标判断，河北经济社会发展处于工业化中期发展阶段，天津经济社会发展处于工业化发达期阶段，北京经济社会发展处于后工业化发达经济阶段，三地发展差距过大。相应地，北京对周边地区的虹吸作用加剧了北京常住人口的增长速度。根据第六次全国人口普查（2010年），2010年11月1日零时北京市常住人口为1961.2万人，与第五次全国人口普查（2000年）相比增加604.3万人，北京已提前10年突破《北京城市总体规划（2004—2020年）》确定的2020年人口控制目标（1800万人）。与此同时，北京就业仍处在快速增长阶段，就业人口70%以上集中在中心城区（城六区），就业中心集聚现象非常显著。北京人口的快速增长以及就业的高度集中不仅对经济社会发展影响重大，也对资源、环境造成了巨大压力。

2.资源环境压力大，环境污染问题严重

京津冀属于严重缺水地区，人均水资源量明显低于全国平均水平，能源消费也在持续增加，人口与资源、环境之间的关系极为紧张。2013年，京津冀区域水资源总量为215亿立方米，仅占全国的0.8%，人均水资源量为198.6立方米/人，为全国水平的1/10；京津冀区域能源消费总量呈现增长趋势，2012年京津冀能源消费量为4.5亿吨标准煤，占全国总量的12.4%。高能耗带来了严重的环境污染问题，2014年环境保护部发布了京津冀、长三角、珠三角区域及直辖市、省会城市和计划单列市等74个城市2013年度空气质量状况。监测结果表明，2013年京津冀地区空气质量平均达标天数比例仅为37.5%，比74个城市平均达标天数比例低23个百分点，有10个城市达标天数比例低于50%；京津冀地区所有城市PM2.5年平均浓度均超标，74个城市中空气质量相对较差的前10位城市有7个位于河北。河北承担了京津冀地区内大部分重工业项目，但自身环保投入有限，导致了全省普遍空气污染严重，因此区域内产业调整与环境保护急需提上日程。

3.区域间产业合作水平不高，北京对周边辐射带动能力差

尽管京津冀地区的区域产业合作起步较早，但产业转移与对接的协调过程面临着重大挑战，导致区域产业合作进展相对缓慢。主要阻碍因素包括：第一，京津冀三地在政治和经济上的利益追求存在差异，对于推动产业合作发展的具体目标和实施路径的理解也各不相同，这影响了地区间的有效协作和协调。第二，各地区的发展水平存在显著差距，2014年河北人均地区生产总值仅为北京的32%、天津的46%，河北产业布局过度分散，这导致了大量资金、人才、技术等优质资源进一步在京津集聚，对河北产生了明显的虹吸效应，使得河北在产业发展过程中难以形成相互衔接、协同发展的产业链条。这种资源集聚和虹吸效应，不仅影响了河北省产业结构优化和升级，也进一步拉大了京津冀地区的发展差距。第三，北京科技创新资源丰富，但对天津和河北技术转移转化落地不足，2014年北京向津冀输出的技术合同成交额占其对外省市输出技术合同成交额的比例不足5%。

4.区域合作体制机制不完善，合作动力不强

京津冀整体区域合作机制还在探索阶段，已有的具体合作协议的程序烦琐，且无专门的沟通和协调渠道或部门，致使既有的很多协议履行进展较慢，多数达不到预期目标。此外，区域经济主体在进行区域合作时往往带有以邻为壑的地方本位主义和地方保护主义，域内问题对周边地区的外部性难以避免。而本位主义使得区域市场和基础设施一体化程度较低，如区域内交通一体化程度低、行政区之间存在过多的“断头路”，使得京津冀区域二元结构非常显著。

二、京津冀协同发展战略

实施十年的进展

京津冀协同发展战略是习近平总书记亲自谋划、亲自决策、亲自推动的国家区域重大战略。2014年2月26日，习近平在北京主持召开京津冀三地协同发展座谈会，指出“京津冀协同发展意义重大，对这个问题的认识要上升到国家战略层面”，并对推进京津冀协同发展提出了七点要求。以此为标志，京津冀协同发展正式上升为国家区域重大战略。2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》明确了京津冀整体以及京津冀三省市的功能定位，并提出要构建“一核、双城、三轴、四区、多节点”空间格局，以有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。2019年1月18日，习近平在北京主持召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，对新阶段京津冀协同发展作出战略部署。2023年5月12日，习近平在河北考察，主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，对京津冀协同发展明确提出了新定位：“努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区。”这一定位再次树立了一个新的里程碑，新定位赋予了京津冀新的重大使命。

京津冀协同发展上升为国家区域重大战略后，京津冀协同发展步入了快车道。近十年来，京津冀三省市和有关部门单位围绕北京非首都功能疏解和建设以首都为核心的京津冀世界级城市群等任务，在北京非首都功能疏解与人口调控、产业升级转移、交通一体化、生态环境保护、北京城市副中心和雄安新区建设等方面都取得了积极进展和明显成效。这主要体现在以下四个方面：

（一）北京非首都功能有序疏解，人口调控与布局优化取得积极成效

北京非首都功能疏解是京津冀协同发展的“牛鼻子”，京津冀协同发展战略实施近十年来，北京积极有序疏解非首都功能，首都功能持续优化提升，城市空间结构不断优化。北京坚持减量发展，2014年以来，连续开展两轮“疏解整治促提升”专项行动，累计退出一般制造业企业近3000家，疏解提升区域性专业市场和物流中心近1000个，拆除违法建筑2.4亿平方米，腾退土地231平方公里，留白增绿90平方公里，基本完成了一般制造业企业和区域性专业市场集中疏解的阶段性任务。疏解非首都功能释放出了更多的空间资源，为北京产业转型升级、解决“大城市病”问题等带来积极效应：在城市生活方面，社区内私搭乱建基本拆除，根据市民实际需求高效利用腾退空间，补齐口袋公园与公共车位等民生基建，尤其是近五年来建设“小而美”的口袋公园和小微绿地323处，使得城市治理能力全面提升，人居环境焕然一新，市民获得感显著增强；在城市发展方面，空间资源为科技、信息、文化等新兴市场主体提供了更多发展空间，如朝阳区老厂房“腾笼换鸟”打造了朝阳区E9区创新工场，入驻一批涉及元宇宙、软件开发、5G数控以及云计算、人工智能技术等前沿科技企业，进一步激发北京高质量发展的内生动力。

随着非首都功能疏解，北京人口调控与布局优化也取得积极成效。2013年以来，北京常住人口增长率明显下降，从2013年的2.31%下降至2022年的-0.20%；2017年北京常住人口开始负增长，2022年北京常住人口达到2184.3万人，较峰值2016年（2195.4万人）缩减了11.1万人，比2013年仅增长了58.9万人，这一增量与2013—2014年一年的人口增量相当（见图1）。功能疏解带动中心城区人口向平原新城和生态涵养区转移，人口过度集中的问题有所缓解，核心区常住人口数量从2013年的221.2万人下降至2022年的180.4万人，人口密度也从2.39万人/平方公里降到1.95万人/平方公里。北京特别是核心区人口快速增长现象得到有效控制。与此同时，城乡建设用地持续减量，净减量超过120平方公里，北京成为全国首个减量发展的超大城市。

（二）北京城市副中心和雄安新区“新两翼”建设快速推进

北京城市副中心和雄安新区规划建设加快推进，首都“一核两翼”新格局加快形成。

在北京城市副中心建设方面，北京深入实施城市副中心控规，认真落实城市副中心高质量发展意见，城市副中心承载力、吸引力和影响力持续增强。2022年，城市副中心所在的通州区实现地区生产总值1253.4亿元，是2013年的2.5倍。近年来，以“国际一流的和谐宜居之都示范区”“新型城镇示范区”和“京津冀区域协同发展示范区”为建设目标，城市副中心围绕行政办公、商务服务、文化旅游和科技创新等主导功能布局相关产业，2022年第三产业增加值773.3亿元，占比61.7%，比2013年提高15.5个百分点，三次产业结构由2013年的4.2∶49.6∶46.2变化为2022年的1.1∶37.2∶61.7，着力推动地区高质量发展。2022年末，通州区常住人口184.3万人，比2013年增加51.7万人，2022年末常住人口密度2034人/平方公里，每平方公里比2013年末增加571人，城市副中心人口与产业蓬勃发展。此外，教育、医疗、文化资源不断向城市副中心聚集，市级领导机关和相关事业单位、央企二、三级企业、市属国企及跨国企业总部等优质资源陆续搬入，城市副中心高标准建设与承接中心城区功能转移正在加速推进。

在雄安新区建设方面，2017年4月1日设立的雄安新区是北京非首都功能疏解集中承载地，六年多来，雄安新区城市框架全面拉开，从规划先行到现代化城市雏形初显，高起点规划任务已经完成，高标准建设正在积极推进，高质量承接北京非首都功能疏解拉开了帷幕。2017年4月以来，雄安新区重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、高等院校、科研院所等。2022年以来，中化、星网、华能央企总部项目开工建设，中国矿产资源集团、4所高校和2家医院选址落位，央企设立各类分支机构140多家，首个央企产业集群中国中铁入驻雄安新区，雄安新区已步入承接北京非首都功能疏解和大规模建设同步推进的重要阶段。交通互联互通方面持续推进，雄安新区“四纵三横”高速公路和对外干线公路网全面建成，京雄城际铁路开通，从北京西站到雄安站仅需50分钟；雄安新区至北京大兴国际机场快线建设开工，未来将实现从雄安启动区1小时直达北京金融街和丽泽商务区，助推“轨道上的京津冀”建设。

（三）交通、生态、产业三大率先突破的重点领域取得突出进展

交通一体化、生态环境保护和产业升级转移是京津冀协同发展的重点领域，近十年京津冀在上述三大领域取得明显成效。

交通一体化水平大幅提升，“轨道上的京津冀”建设快速推进。北京市域内高速公路“断头路”清零，以轨道交通为主的京津冀立体交通网络基本形成。三地间高速公路网络日益密集，延崇高速、津石高速相继贯通，环京津地区高等级公路基本实现全覆盖，区域间出行日益高效便捷。截至2022年末，京津冀高速公路总里程10585.5公里，比2014年增长了32.6%；铁路营运里程10848公里，覆盖京津冀全部地级市，比2014年增长了38.3%；38条公交线路实现跨省常态化运营，日均客运量约27万人次。京雄津保环首都1小时交通圈、京津冀相邻城市间1.5小时交通圈基本形成，交通一体化逐渐从蓝图变为现实。大兴国际机场建成并投入运营，2023年旅客吞吐量突破3000万人次，为京津冀腹地旅客提供了极大便利。航运港口方面，当前京津冀港口不断深化协同分工与合作，加快构建现代化津冀港口群，提升整个区域港口的综合竞争力和运营效率，为京津冀地区的经济社会发展提供更加坚实的支撑。此外，交通基础设施硬实力的提升也为京津冀交通一体化服务品质提高打下基础，京津冀交通“一卡通”与全国超300个城市互联互通，一卡走遍京津冀乃至全国的出行模式基本成型。

在生态联防联控方面，生态建设和环境保护取得突破性进展。从反映空气质量的PM2.5浓度来看，2022年京津冀PM2.5平均浓度37微克/立方米，比2013年的106微克/立方米下降了65.1%，三地PM2.5平均浓度与2013年相比降幅均在60%以上，重污染天数均大幅减少。其中，北京降幅最大，为66.5%，三地PM2.5年均浓度均进入“30+”阶段。2013年，根据环境保护部发布的京津冀、长三角、珠三角74个城市空气质量状况，河北省7个城市名列中国空气最差十城；十年后的2023年，同一份报告中，京津冀区域不仅无一城市上榜，河北张家口还入列全国空气质量最佳前十名单，北京也入列最佳前二十。从森林覆盖率来看，2021年京津冀森林面积达1.1亿亩，区域森林覆盖率达35.5%，比2013年提高11.8个百分点。2022年，北京新增造林绿化面积15.3万亩、城市绿地240公顷，森林覆盖率达44.8%；河北完成营造林42.45万公顷，超额完成目标任务，森林覆盖率进一步提高至35.6%。三地单位GDP碳排放强度持续下降，京津冀单位GDP碳排放强度从2013年的1.60吨/万元下降至2021年的1.16吨/万元，降幅达27.5%，北京、天津、河北三地降幅分别为60.0%、9.1%和18.9%，北京单位GDP碳排放强度降幅明显，是全国唯一连续15年“超额完成”国家下达节能目标任务的省级行政区（见表1）。

区域产业结构不断升级，产业对接与创新协同取得了较大进展。京津冀三次产业占比从2013年的6.2∶35.7∶58.1变化为2022年的4.8∶29.6∶65.6，第三产业占比增加了7.5个百分点，区域产业结构加快升级。京津产业疏解—河北产业承接规模不断增加，2014年以来河北累计承接京津转入基本单位达到4.39万个，其中接近80%为北京转入，廊坊、石家庄和保定是最主要的承接地。2022年，天津吸引京、冀投资额达1989.4亿元，占全部引进内资的53.8%，三地间产业对接与承接落地有序进行。2013—2022年，京津冀研发投入强度从3.30%上升至4.25%。其中，北京一直保持6%以上，增加了0.75个百分点，天津增加了0.51个百分点，河北从1.00%上升至2.00%，研发投入强度增加了1倍；2021年，京津冀数字经济专利授权数4640件，占全国的20.18%，京津冀全域创新驱动发展能力不断提升。此外，京津冀三地通过合作共建科技园区促进协同创新，中关村科技园区先后与雄安新区、天津滨海、河北曹妃甸、承德、保定、石家庄等地创建合作园区，实现了北京依托中关村对区域内其他地区的创新溢出。2021年，京津冀内部合作发明授权专利18692件，占与全部地区合作发明授权专利的61.89%，其中北京有59.95%的合作发明授权专利是在京津冀域内合作产生的，天津和河北该比例分别为80.52%、73.39%（见表2）。

（四）区域内体制机制改革与创新稳步实施

京津冀协同发展战略实施近十年来，京津冀三省市通力合作，打破行政分割，三地围绕北京非首都功能疏解、产业升级转移、区域交通一体化和生态环境保护等重点领域建立了多层级、常态化的对接机制，开启了跨区域特别是发达的大都市地区和不发达的周边地区高质量协同发展的探索实践，在多方面和多领域践行了体制机制改革与创新。在政策引领方面，京津冀坚持中央统筹，强化政府引导的多元主体共治模式，以疏解“大城市病”为政策重点有序布局治理内容，鼓励市场与社会主体参与治理。在治理模式层面，京津冀注重体制机制创新，不断强化体制机制改革，为推动京津冀协同发展提供制度机制保障，解决了由于过度集中所导致的“大城市病”问题以及通过向周边地区疏解产业功能解决中心外围发展不平衡问题。具体表现为：第一，加强顶层设计和统筹协调，三地协同办联合印发《加强京津冀产业转移承接重点平台建设意见的通知》，对优化区域产业布局、引导非首都功能转移等作出具体规划；第二，完善对接机制和推动机制，建立高层定期互访机制以及三省市协同办沟通对接机制，三省市协同办处室层面做好常态化沟通对接；第三，加快承接格局和承载平台建设，组织各地积极对接北京优质项目，密集开展京津冀区域内招商引资和推介活动，尤其是京津冀以通州区与北三县一体化高质量发展为试点地区，强化交界地区跨域治理和产业合作，改革试验不断深化，连续四年举办北京通州与廊坊北三县项目推介洽谈会，累计签约实体项目和合作事项161个，投资金额达到1080亿元，成为京津冀三省市协同发展的缩影以及新时代区域协同发展的典范。

三、京津冀协同发展战略实施中

仍存在的主要问题

随着京津冀协同发展战略实施进入新阶段，一些容易解决的问题和矛盾已经得到解决，但新的问题和矛盾也逐渐显现出来，距实现京津冀协同发展战略目标和要求还有一定差距。这主要体现在以下三个方面：

（一）京津冀占全国经济份额下降

相比于其他地区，京津冀地区经济地位持续下滑。京津冀协同发展的整体定位之一就是全国创新驱动经济增长新引擎，在引领和支撑全国经济社会发展中发挥更大作用。但京津冀协同发展战略实施以来，京津冀地区生产总值占全国比重持续下降，比重由2013年的9.33%下降至2022年的8.29%，下降了1.05个百分点。同期，江浙沪的地区生产总值占全国比重始终保持在20%以上，广东的地区生产总值占全国比重也在10%~11%间波动。这说明京津冀地区经济总量、经济承载力和增长动能与其他领先的城市群相比都有较大差距，区域经济地位面临严峻挑战。2023年前三季度，京津冀地区生产总值75752.31亿元，占全国GDP的8.30%，比重上升了0.01个百分点，而同期江浙沪则上升了0.04个百分点，占全国GDP的20.30%（见图2）。

（二）创新驱动经济增长格局尚未全面形成

京津冀协同发展的根本在于创新驱动，京津冀协同发展战略实施以来，区域整体创新水平大幅提升，但目前创新驱动经济增长格局尚未全面形成。京津冀三省市的科技创新资源分布高度不均衡，创新资源高度集中在北京，然而北京对区域经济增长的辐射和带动能力不强。2014—2021年，北京流向津冀的技术合同成交额逐年上升，从83.20亿元上升至350.44亿元，但北京流向津冀的技术合同成交额占北京对外省市输出技术合同成交额的比重始终未超过10%，占比最高为2019年的9.86%，2020和2021年又分别回落到9.33%、8.06%（见图3）。主要原因在于京津冀内部创新链和产业链匹配程度差，北京的创新产出主要集中于高技术制造业，天津和河北的制造业主要集中于传统重化工产业，三地创新优势环节差异明显，导致北京创新没有在京津冀区域有效转化，大部分流向南方地区。可见京津冀三省市之间尚未形成创新驱动产业转型升级和经济增长的合力，大力实施创新驱动发展战略、培育区域经济增长新引擎的任务仍然艰巨。

（三）区域空间结构有待优化

随着“一核”首都功能不断优化提升，京津冀城市群“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间结构得到不同程度的强化。但京津冀地区仍存在比较突出的“过密过疏”现象，人口和经济分布过密与过疏现象同时存在。这主要是由于区域城镇体系不合理，城镇等级存在断层。京津冀地区有北京和天津两个超大城市，却缺少特大城市，河北省仅有石家庄市1个Ⅰ型大城市（城区常住人口300万—500万），唐山、保定、邯郸3个II型大城市（城区常住人口100万—300万），城市体系不合理使得构建跨区域产业和创新链难度加大。当前现代经济活动和优质公共服务功能过度集中在京津两大城市特别是北京中心城区，导致“大城市病”问题始终存在；河北主要中心城市的产业基础与配套服务能力不强，对人口和产业的吸引力不足，河北中小城市由于缺乏资源集聚能力导致经济竞争力和人口吸引力进一步下降。京津冀内部出现了明显的发展断层现象，阻碍了城市群内不同层级城市间的良性互动，区域空间格局和城市体系有待优化调整。

四、京津冀协同发展战略实施

的未来展望

按照习近平在2023年5月12日第三次关于京津冀协同发展座谈会上提出的“努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区”的最新要求，为巩固京津冀协同发展的积极成果，应从以下六个方面加快推进京津冀协同发展不断走向深入。

（一）以现代化首都都市圈建设为重要抓手，加快推进“以首都为核心的世界级城市群建设”

建设现代化首都都市圈是发挥北京“一核”辐射带动作用、落实京津冀协同发展战略、将京津冀打造成世界级城市群的关键举措，具有十分重要的意义。当前首都都市圈建设面临的主要问题是，首都都市圈的功能发育不足且空间布局高度极化，而且首都都市圈内部要素流动不充分以及过度流向超大城市中心城区。因此，首都都市圈的建设要以城镇体系和功能布局为主要抓手，优化首都都市圈的空间布局结构，加快建设定位清晰、梯次布局、协调联动的现代化首都都市圈。为此，既要推进环京周边地区的近域一体化，也要协同推进广域地区的功能和产业互补与联动，推动形成以首都为核心的世界级京津冀城市群主干构架，着力解决城市群内等级规模断层、过密与过疏并存的问题。此外，还需注意建设完备发达的现代化综合交通网络体系以支撑现代化首都圈建设，支撑未来首都都市圈内各类要素的充分和双向流动，以扭转北京对周边地区人口和经济功能的虹吸效应。因此，需要在区域层面制定交通一体化发展规划，健全公路、铁路、航空等多种交通方式的有效衔接，打造安全便捷的立体化区域交通系统，形成互联互通的交通信息网络体系。尤其需要强化首都都市圈外围城镇基础设施和公共设施建设，将中小城镇建设成节点型区域交通枢纽，最终促进城市间的资本、人才、技术等要素充分流动，为实现城市间产业合理布局及资源优化配置提供良好的基础。

（二）有序疏解北京非首都功能，打造“一核两翼”空间新格局

疏解北京非首都功能是推动京津冀协同发展的“牛鼻子”，需要处理好疏解和承接的关系。通过推进北京城市副中心和雄安新区高质量发展，形成多中心网络化空间结构，是对北京“四个中心”城市战略定位的主动响应，也是有序疏解北京非首都功能的关键举措。城市副中心应突出其行政办公、商务服务、文化旅游和科技创新主导功能，加强对应领域的产业分工与合作，探索绿色金融服务，加快区域经济可持续发展，以实现对非首都功能的有序承接。同时，发挥城市副中心作为京津冀协同发展的桥头堡作用，推进其与河北北三县高质量一体化发展。雄安新区规划建设对于解决京津冀城市群内等级规模断层、城市间发展水平差距过大，尤其是增强河北经济发展新动能和新支撑、缓解人口资源环境压力等方面都将起到积极的推动作用，应将其打造成为京津冀建设世界级城市群中的枢纽城市。

（三）优化区域现代产业分工体系，加快形成全国创新驱动经济增长新引擎

强化京津冀创新驱动发展的关键在于建立起创新链和产业链的衔接，围绕北京的创新链布局津冀的产业链，打造从知识产出、科技创新到新产品生产销售的全产业链。制造业产业链条较长，是城市群中心城市带动周边腹地发展的重要基础；京津冀需要根据三地的比较优势进行专业化分工，理顺产业发展链条，处理好北京制造业疏解与津冀协同、承接的关系，形成地区间合理的产业分布和联动机制。在高精尖产业合作方面，聚焦实体经济，把集成电路、网络安全、生物医药、电力装备、安全应急装备等战略性新兴产业发展作为重中之重。在专业化分工方面，可以在仪器仪表、电气机械、计算机、通信及电子设备、通用设备、专用设备制造等京津具有比较优势的领域加强两地间的产业与创新合作，发挥京津冀协同发展中京津联动的主引擎作用。同时，打破京津冀既有的垂直分工格局，通过京津联动辐射引领河北，突破河北制造业低端锁定。在创新要素流动方面，建立京津冀人才流动机制，充分发挥北京的人才资源优势，推动人才交流常态化，减少户籍、公共服务等限制人才自由流动的瓶颈因素；创新跨行政区的投融资机制，鼓励北京的金融机构、风险投资机构为天津、河北的科技研发、孵化、转化提供资金支持，鼓励开展重点技术领域联合攻关，建立统一的技术交易市场，促进创新资源在京津冀的自由流动。

（四）构建“一心、三核、三带、多园区”的区域科技创新格局，科学布局京津雄创新“金三角”及科创走廊

建设京津冀科技创新“一心、三核、三带、多园区”，形成中心引领、三核驱动、三带辐射、多园支撑和优势互补、对接产业的区域科技创新格局。“一心”为北京国际科技创新中心，“三核”为中关村、天津滨海高新区、雄安新区，“三带”为京津高新技术产业创新带、沿海现代工业技术创新示范带、环京津绿色发展创新创业带，“多园区”为以中关村科技园区为依托，在多地共建科技园区，积极探索跨省市科技园区联合共建新机制和重大科技项目协同推进机制，促进科技资源开放共享和创新成果转移转化。同时，借鉴粤港澳大湾区广深港澳科技创新走廊、长三角“G60科创走廊”等发展经验，科学布局京津雄创新“金三角”及科创走廊。京津雄创新“金三角”即打造以北京为核心、津雄为支撑的“京津冀创新金三角”。依托北京国际科技创新中心、天津先进制造业研发转化基地和雄安新区承接北京科创功能转移等创新联动优势，打通京津雄创新干线，协同发挥京津雄创新金三角的引擎作用。“科创走廊”即依托产业优势打造多条科创走廊，如京张大数据科创走廊、京雄石生物医药科技走廊、京津沧重化工业绿色科技创新走廊等，以科技体制机制改革优先实现京津雄创新要素自由流通和创新成果共享。

（五）完善生态协同治理机制，加快推进生态修复环境改善示范区建设

践行“绿水青山就是金山银山”的理念，完善生态协同治理机制，加大生态环境联建联防联治力度，加快推进生态修复环境改善示范区建设。一是发挥市场作用，合理配置生态资源，建立区域层面统一的自然资源资产台账，对生态资源进行产权界定，继续推动碳排放权、水权和排污权交易市场试点改革工作；二是推动自然资源合理和高效配置，建立健全区域性生态补偿长效机制，坚持“谁受益、谁补偿；谁污染、谁付费”原则，通过设立区域生态补偿专项资金、政策补偿与资金补偿相结合等方式，完善区域生态补偿制度，确保资源输出和生态治理地区的利益能够得到合理补偿，从而实现区域生态治理的可持续性；三是推动环境治理与生态建设协同立法，推动区域性生态环境保护规划和相关专项规划的编制工作，推进生态资源的合理调配和高效利用，探索区域多元主体协同治理模式；四是面向2030年前实现碳达峰和2060年前实现碳中和的目标，进一步优化区域能源生产和消费结构，加大区域节能减碳力度。

（六）创新跨区域协同治理的体制机制，加快形成区域整体协同发展改革引领区

京津冀地区与长三角地区、粤港澳大湾区相比，市场一体化进程仍然滞后，省市间的“市场壁垒”问题仍然不同程度地存在。这需要深化京津冀区域土地市场、劳动力市场、金融投资、技术信息、数据交易等领域的市场一体化改革，使资本、劳动力、技术等生产要素能够在区域内充分流动，达到生产要素的空间优化配置。随着京津冀协同发展进入新阶段，三省市将面临更多跨区域政策协调、利益分享等深层次协同问题，这就更需要通过创新跨域治理新机制，实施统一的统筹规划管理，强化政府部门间的协调联动。如健全区际利益补偿机制、完善基本公共服务均等化机制、创新区域政策调控机制和建立区域协同发展绩效考核评价机制等，探索设立理事会和执委会进行统一部署，切实推进区域交通、生态、产业、公共服务等一体化政策落地，统筹推进区域一体化发展进程。通过各级政府部门的纵向协调，增强京津冀区域协作的深度，解决区域发展中存在的瓶颈问题，推动跨界重大项目落地实施，促进跨行政边界的区域协同发展。

我们坚信，京津冀协同发展战略必将通过疏解北京非首都功能和京津冀三地高质量发展而解决北京的“大城市病”问题，成为国家治理体系和治理能力现代化的区域样板，成为生态文明建设楷模，成为落实新发展理念构建新发展格局的标杆，成为探索人口经济密集地区优化开发模式、解决“大城市病”问题的中国方案，京津冀也一定能成为中国式现代化建设的先行区和示范区。