京津冀建设的成效、问题及对策建议

京津冀地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一，是拉动中国经济发展的重要引擎。京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。2024年，我们迎来了京津冀协同发展战略实施十周年的重要时刻。十年来，京津冀协同发展从战略谋划到生动实践，从重点突破到全面系统推进，不断取得新进展、新成效。2023年，京津冀生产总值达到10万亿元，是2013年的1.8倍，整体实力持续增强，区域发展新的增长极正在逐步形成，北京非首都功能的疏解工作取得明显成效，雄安新区建设取得重大阶段性成果，北京城市副中心高质量发展的步伐不断加快，“轨道上的京津冀”正在加速形成，美丽宜居京津冀取得丰硕成果，三地科技创新和产业融合发展水平持续提升，宏伟蓝图正一步步转化为实景图。

一、我国区域发展战略演变趋势

我国区域发展战略经历了不同阶段的演进。最初，学术界将全国划分为沿海与内地两大经济地带。随后，发展为东部、中部、西部三大经济地带的“三分法”。党的十八大以后，形成了东部、中部、西部和东北“四大版块”，并在此基础上提出了京津冀协同发展、长三角一体化、珠三角以及粤港澳大湾区等经济带建设的概念。

新中国成立初期，工业布局不均衡，沿海地区工业占比高达70%，而内地仅占30%。关于沿海工业和内地工业的关系，毛泽东同志认为，“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。”“好好地利用和发展沿海的工业老底子，可以使我们更有力量来发展和支持内地工业。如果采取消极态度，就会妨碍内地工业的迅速发展。”在“一五”计划时期，156个项目中，有80%布局在内地，20%布局在沿海，这体现了生产力均衡布局的战略思想。

改革开放初期，我国实施的是向东倾斜的区域非均衡发展战略，这既是对改革开放前近30年区域均衡发展战略的深刻反思，也是“两个大局”战略构想在区域发展中的具体实践。“两个大局”战略构想是一个有机联系的整体，“第一个大局的着力点是让条件较好的地区先富起来，以便示范、带动和帮助其他地区；第二个大局的着力点是要缩小地区差距，最终实现共同富裕”。

党的十八大以来，我国更加重视区域协调发展，提出了内外协调、中心城市和城市群协调、城乡协调、发达与欠发达地区协调等多方面的发展战略。同时，强调人与自然和谐共生的现代化，推进高质量发展和高水平保护。

党的十九大首次把区域协调发展上升为国家战略，并提出“建立更加有效的区域协调发展新机制”。在国际国内的大背景下审视这个新机制，要求把握好区域经济发展“分化”和“极化”的“形”与“势”，在继续推进区域基本公共服务均等化的同时，积极调整区域协调发展的思路，细化区域政策实施单元，加快构建高质量发展的动力系统。

党的二十大报告强调“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。我们必须深刻理解新时代区域协调发展的战略要求，找准主要发力点。

目前，我国已形成多个城市群，如京津冀、长三角、珠三角等，其中京津冀城市群在全国经济中占有重要地位。下一步，将继续推进京津冀协同发展和美丽宜居京津冀建设，实现区域战略统筹和重大区域战略的融合发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化进程，推进县域城镇化建设，以促进区域协调发展和美丽中国建设。

二、京津冀协同发展战略与美丽宜居京津冀建设

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视京津冀协同发展。针对北京人口与产业过度集聚、交通拥挤、环境污染等问题，提出以疏解北京非首都功能与治理“大城市病”为核心任务的战略。北京面临人口过剩、交通拥堵、公共服务资源紧张等困境，急需通过协同发展实现持续健康发展。天津虽拥有向海、港口、教育、科技及改革先行优势，但产业结构偏重，需向高端制造与现代服务业转型，同时面临发展后劲不足、内生动力不强及对周边辐射带动作用未充分发挥等问题。河北经济发展水平较低，受北京、天津虹吸效应影响，人才、资源、资本流失严重，产业结构粗放，重化工业比重过大，环境问题突出，城镇化水平低，基础设施与公共服务不足。因此，推进京津冀协同发展成为重要任务和当务之急。

2013年5月，习近平总书记在天津调研时就提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。2014年2月，京津冀协同发展上升为重大国家战略，习近平总书记强调“要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子”。2014年6月，中共中央批准成立京津冀协同发展领导小组，加强对京津冀协同发展工作的统筹指导。2015年6月，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》。随后，全国首个跨省级行政区的京津冀“十三五”规划以及京津冀土地、城乡、水利、卫生等12个专项规划印发实施，京津冀城际铁路网规划、北京新机场临空经济区规划等相继出台。

在京津冀协同发展领导小组指导下，京津冀三地严格控制增量、有序疏解存量，坚持政府引导与市场机制相结合，集中疏解与分散疏解相结合，统筹谋划与分类施策相结合，调整经济结构和空间结构，探索人口密集地区内涵式优化发展的新路子。

随着疏解整治促提升专项行动开展，20多所北京市属学校、医院向京郊转移，疏解一般制造业企业累计近3000家，疏解提升区域性批发市场和物流中心累计约1000个，重点领域协作成效显著。功能疏解为首都“高精尖”经济发展创造了空间，科技、信息、文化等领域“高精尖”产业新设市场主体占比从2013年的40.7%上升至2020年的60%。北京市常住人口规模自2017年以来持续下降，2020年北京市常住人口控制目标顺利完成。

党的十八大以来，我国高度重视生态文明建设，将其纳入“五位一体”总体布局。京津冀协同发展战略实施十年来，“绿水青山就是金山银山”的理念已经深入人心。经过多年的污染联防联控和生态协同治理，京津冀生态环境质量不断提升，绿色发展取得明显成效。绿色发展是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，对传统粗放发展模式的变革与创新。受地理条件和资源环境等因素影响，京津冀城市群存在资源环境承载力不足、碳排放强度较大、生态建设发展不平衡等问题，制约碳达峰碳中和目标实现。面对节能减排增效、环境污染治理的诸多挑战，加快绿色化发展具有重要的战略意义，有利于推动京津冀城市群生态文明建设与经济社会全面转型，加快构建天蓝、地绿、水清的美丽京津冀。

十年来，生态环境保护作为京津冀协同发展三大率先突破的重点领域之一，率先交出了一份亮眼的成绩单。青山常在、绿水长流、空气常新的美丽画卷在京畿大地逐步铺展开来，绿色成为首都高质量发展的靓丽底色。

三、京津冀建设的成效与问题

（一）京津冀建设的成效

京津冀协同发展战略实施十年来，三地生态环境部门认真贯彻落实习近平总书记关于京津冀协同发展的重要讲话和指示批示精神，自觉肩负起建设美丽中国先行区的职责使命，建机制、促转型、强治理、抓重点、同攻坚，三地的生态环境质量持续改善，美丽宜居京津冀取得丰硕成果。

截至2023年底，京津冀三地细颗粒物（PM2.5）年均浓度与2013年相比降幅均六成左右；重污染天数均大幅削减、优良天数大幅增加。其中，北京市细颗粒物PM2.5年均浓度32微克/立方米、连续三年稳定达标，蓝天底色更纯、含金量更足，成为广大市民最有获得感的一件实事。三地水环境全面消除劣V类断面，国家地表水考核断面水质优良比例均动态达到“十四五”国家目标要求。其中，北京市密云水库、怀柔雁栖湖入选全国美丽河湖优秀案例，“清水绿岸、鱼翔浅底”的自然美景逐步融入市民生活。

十年来，京津冀三地先后签署实施《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》《“十四五”时期京津冀生态环境联建联防联治合作框架协议》，健全完善大气污染联防联控、重点流域联保联治、信息共享、执法联动、突发水环境事件联合应急演练、环评会商、信访举报、生态环境损害赔偿等10余项协同工作机制。

京津冀生态环境保护协同发展，大气污染一直是率先突破的最重要一环。三地持续深化合作，大力推进能源、产业、交通运输等结构优化调整。同步出台实施《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，为协同治理移动源提供坚实有力的法制保障。连续七年开展秋冬季大气污染综合治理攻坚行动，北京市率先实现平原地区基本无煤化，并逐步向山区居民拓展“煤改电”工程，93%的村庄和96%的农户实现清洁取暖；修订《北京市空气重污染应急预案》，坚持精准、科学、差异化管控，与周边城市共同应对重污染天气，有效削减污染峰值、减缓污染积累。

京津冀区域同属海河流域水系，互为上下游、左右岸。京冀两地政府先后签署两轮次密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态补偿协议，签订官厅水库上游永定河流域水源保护横向生态补偿协议，密云区、怀柔区、延庆区、门头沟区和张家口市、承德市共同组成“保水共同体”，形成了保护者和受益者的良性互动。

（二）京津冀建设的现实挑战

京津冀地区的生态环境质量有所提升，但与美丽中国的目标仍有差距。该地区的自然禀赋存在先天不足，高强度开发建设中人与自然的矛盾较为突出，生态环境压力的根源性和趋势性问题未根本改变，生态环境质量的拐点尚未到来。

京津冀城市群在长期发展过程中，因为地形和地理环境等影响，导致污染物扩散不利于自我净化。2020年，京津冀城市群碳排放量为6.01亿吨，较2009年的2.66亿吨增加了3.35亿吨。从生态补偿来看，尽管河北省承德市近年来与北京、天津探索开展跨区域碳排放交易、滦河跨界流域补偿等横向补偿机制，但生态补偿多以支持和补助一些项目来体现，缺乏市场化、社会化的长效机制保障，制约了京津冀地区环境治理与绿色化发展，与绿色低碳的现代化世界级城市群还有一定差距，实现碳达峰碳中和目标任务艰巨，全面推进京津冀城市群绿色化发展迫在眉睫。

京津冀区域产业结构偏重，尤其是天津和河北重化工业占比较高，经济增长主要依赖高碳化石能源，二氧化碳排放量较大，碳排放总量约占全国的11.85%，而GDP约占全国的8.5%，致使京津冀区域碳生产率水平不高。京津冀三地的碳生产率差异度较高，北京的碳生产率居全国第一位，天津和河北分别在第15位和第26位，推进低碳协同发展难度较大。在生态环境补偿机制建设上，中央通过转移支付积极支持改善生态环境，京津冀地区积极探索生态一体化的制度措施，但仍需进一步完善。

此外，京津冀地区的生态环境协同发展面临体制机制不协调的壁垒。三地经济发展不均衡，公共服务水平和社会保障政策不一，环境保护动力和需求不同。环境标准、执法、产业准入等方面还需进一步协调统一。总体来看，京津冀地区在生态环境保护和协同发展方面仍需突破多重问题，实现质的提升。

四、京津冀建设的新形势与新要求

新征程上，京津冀协同发展面临着新的机遇和挑战。京津冀地区不仅具有重要的示范带动作用，还是展现生态文明和美丽中国建设成效的关键窗口。因此，京津冀地区肩负着新的发展使命，并获得了新的发展定位。例如，它是实现“双碳”目标最迫切的区域，是引领全国高质量发展的三大重要动力源之一，更是美丽中国的示范区域。在这方面，我们不仅要使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区，更要使其成为美丽中国建设的先行区、示范区。

2023年7月17日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调指出：“各地区特别是京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角地区、黄河流域等区域，要根据高质量发展要求和自身特色，加强区域绿色发展协作，在实施区域重大战略中进一步谋划好、规划好、落实好生态环保工作，建设美丽中国先行区。”这为美丽宜居京津冀的建设提出了更高的要求。换言之，京津冀要建设成美丽中国先行区，这个先行区包括环境质量改善的先行区、绿色低碳转型的先行区、体制机制协同创新的先行区，以及生态安全保障的先行区。

面对新形势，我们要深刻认识京津冀协同发展的重要意义，坚持在大局下思考和行动，以更加奋发有为的精神状态推动京津冀协同发展向深度广度拓展。在美丽宜居京津冀的建设中，首要的是以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展。此外，我们还需要协同推进京津冀地区的减污降碳工作，同时坚决打好污染防治攻坚战，补齐京津冀协同发展的生态环境短板。更重要的是，我们要深入推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理，筑牢燕山和太行山“两山”生态安全屏障，深化区域生态保护协同机制，以加快建设美丽宜居京津冀。

五、京津冀建设的思考与对策建议

第一，在“美丽宜居京津冀”建设中，京津冀要在经济、产业、能源和交通方面进行一系列的转型提升。这包括推动产业结构的优化，构建绿色低碳循环发展的产业体系。为此，京津冀需打造世界级产业集群，围绕产业规划、产业园区共建以及产业链的构建，聚焦高端装备、生物医药、信息技术、新能源汽车等重点领域，优化区域产业布局，并加强京津冀三地产业链的上下协同。只有实现产业链的协同，整个地区的发展效能才能得到提升。

第二，推动京津冀协同的能源革命至关重要。这要求京津冀在能源优化和转型提升方面进一步加强协同。例如，推动京津冀三地的光伏、风电、生物质能等可再生能源的替代行动，优化煤炭和新能源的组合，并推动京津冀三地的绿电消费发展。这些都是京津冀协同结构优化的重要举措。

第三，整体上推进京津冀的减污降碳、协同增效也是关键。减污降碳需要建立碳排放双控制度，并加强京津冀三地在减污降碳、协同增效方面的合作。例如，聚焦能源、工业、建筑、交通等重点领域，实施可持续能源发展，开展减污降碳协同的创新试点工作，并完善环境权益交易市场体系建设。同时，推动京津冀地区的碳中和机制、碳汇交易和排污权交易的建立，激发全社会主体和企业购买碳汇的积极性。

在创新方面，要聚焦绿色低碳技术的创新。这包括加大京津冀关键绿色低碳技术的研发力度，重点攻关可再生能源利用、节能、氢能、储能等领域，挖掘和创新脱碳、零碳、负碳以及碳捕捉技术。同时，发布京津冀节能低碳技术的功勋目录，将京津冀打造成绿色低碳发展引领的示范区。此外，还需加强区域协同创新应用能力的建设，开展多层次、多领域的低碳试点建设，推动京津冀绿色低碳成果的转化，打造京津冀绿色低碳技术协同发展的新高地。

在“绿水青山就是金山银山”的价值转化方面，建议进一步建立区域的生态环境保护价格政策、财税政策、金融政策和转型金融政策。同时，完善京津冀的生态保护补偿机制，不仅限于流域和河流的补偿，还应拓展到草原生态补偿和湿地生态保护补偿机制。这将有助于推动京津冀水源涵养和生态屏障区的建设，更符合市场原则，并打通京津冀生态要素向经济要素的转化。此外，京津冀三地还应加强区域生态产品价值实现核算和评价体系的合作，共同探索生态产品价值实现的一系列工作。

在拓展蓝绿空间、实现区域增汇方面，我们要着重从京津冀的生态安全和生态屏障建设入手。通过推动生态扩绿增长，实现协同发展，并提升碳汇能力。巩固绿色碳汇能力，京津冀地区过去十年在生态屏障建设方面取得了显著成效，未来应进一步加强绿色生态屏障建设，优化生态空间格局。

第四，发挥京津冀自然生态的优势，加强山水林田湖草沙等各种生态要素协同治理保护，特别要发挥森林、湿地和海洋的固碳作用。同时，构筑蓝色生态屏障，加强海洋碳汇建设，推进海洋及海岸带生态环境的保护和修复，增加蓝色碳汇量，开展碳汇交易和蓝碳开发。

第五，打造气候适应性宜居城市群，提升应对气候变化的能力。京津冀三地应协同建立气候观测、影响风险评估、综合适应行动和效果评估反馈的工作机制，强化重点项目的气候变化评估和科学研究，将气候变化理念融入城市规划建设全过程，加强韧性安全城市建设。

在生态环境联防联控方面，京津冀三地应加快生态环境优化，加强联防联控。包括加强涉气行业污染治理，实施多污染物协同控制，深化区域联防联控联建工作，提升重污染天气应对的精准性和时效性。同时，京津冀地区应积极响应全国环境保护大会的号召，开展智慧化、数字化的生态文明建设，构建覆盖多要素的区域生态环境治理感知一体化监测网络体系，完善生态环境联动监测机制。

我们期待见证美丽中国建设示范区的更好成效，推动京津冀成为美丽中国建设的先行区、示范区。

（作者：王会芝 天津社会科学院生态文明研究所副所长；来源：宣讲家网）